Emendas parlamentares mais que quadruplicam em 11 anos e chegam a R$ 47,1 bilhões

Estudo do Ipea aponta aumento de 315% acima da inflação e mostra avanço da influência de deputados e senadores sobre recursos do Orçamento federal

O volume de recursos empenhados em emendas parlamentares no Orçamento federal mais que quadruplicou em 11 anos, passando de R$ 11,3 bilhões, em 2014, para R$ 47,1 bilhões em 2025. Considerando a inflação do período, o crescimento real foi de 315%.

As emendas permitem que deputados e senadores indiquem a destinação de parte dos recursos públicos federais. O dinheiro pode ser utilizado, por exemplo, na compra de ambulâncias, reforma de unidades de saúde, obras de infraestrutura e outras ações nos estados e municípios.

Os dados fazem parte de uma série de estudos elaborada por pesquisadores do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (Ipea), a pedido do deputado federal Eduardo Bandeira de Mello (PV-RJ). O levantamento mostra que o crescimento das emendas aumentou a participação dos parlamentares na definição de como uma parcela do Orçamento é aplicada.

Nas políticas sociais, o valor empenhado por meio de emendas passou de R$ 9,2 bilhões para R$ 35 bilhões, uma alta real de 282%. Em 2025, saúde, educação, assistência social e outras áreas concentraram cerca de três quartos de todos os recursos empenhados por meio dessas indicações.

O empenho representa o momento em que o governo assume formalmente o compromisso de realizar determinada despesa.

Mudança nas regras

O estudo aponta 2015 como um ponto de inflexão na evolução das emendas. Naquele ano, uma emenda à Constituição tornou obrigatório o pagamento das emendas individuais, modalidade em que cada deputado ou senador define o destino de sua própria cota dentro das regras orçamentárias.

Antes da mudança, os parlamentares já podiam apresentar indicações ao Orçamento, mas o governo federal tinha maior poder para definir quais seriam efetivamente executadas. Com a obrigatoriedade, o Executivo passou a ter que colocar essas indicações em prática.

Segundo os pesquisadores, a mudança reduziu o peso da negociação partidária e aumentou a autonomia individual dos parlamentares na definição do destino dos recursos.

Na avaliação apresentada nos estudos, o fenômeno não significa apenas o aumento do dinheiro administrado por deputados e senadores, mas uma mudança na forma como decisões sobre políticas públicas são tomadas. Os autores classificam esse processo como “parlamentarismo orçamentário”.

O crescimento das emendas também levou o Supremo Tribunal Federal (STF) a estabelecer novas exigências de transparência e rastreabilidade, com o objetivo de identificar quem indica os recursos, sua origem e onde o dinheiro é efetivamente aplicado.

Saúde concentra recursos

A saúde é uma das áreas que mais sentiu os efeitos do avanço das emendas. A Constituição determina que metade dos recursos destinados às emendas individuais seja aplicada obrigatoriamente em ações e serviços públicos de saúde.

Em valores corrigidos pela inflação, os gastos federais em saúde financiados por emendas passaram de R$ 5,1 bilhões, em 2014, para R$ 24,8 bilhões em 2024.

No mesmo período, a participação das emendas nas despesas discricionárias do Ministério da Saúde saltou de 18,6% para 45,4%. Esses recursos correspondem à parcela do orçamento que não está comprometida previamente com despesas obrigatórias e sobre a qual o ministério possui maior margem de decisão.

Na prática, quase metade dos recursos discricionários da Saúde passou a depender de indicações de deputados e senadores.

O estudo também aponta uma mudança no perfil dos gastos. Em 2024, 91,7% dos recursos de emendas destinados à saúde foram utilizados para custeio, como manutenção de serviços, compra de insumos e funcionamento de unidades.

O problema, segundo os pesquisadores, é que essas despesas podem se repetir todos os anos, enquanto as emendas não possuem garantia de continuidade. Com isso, hospitais e prefeituras que utilizam esses recursos para manter serviços permanentes podem depender de novas indicações políticas no ano seguinte.

Educação

Na educação, os recursos destinados ao orçamento do Ministério da Educação (MEC) por meio de emendas cresceram 315,6% em termos reais entre 2014 e 2024.

O valor passou de R$ 375,9 milhões para R$ 1,58 bilhão no período. Embora as emendas representem aproximadamente 1% do orçamento total do MEC, também houve aumento da utilização desses recursos para despesas correntes.

A participação dos gastos do dia a dia financiados por emendas passou de 9%, em 2014, para 38%, em 2024.

Estudo propõe fim das emendas Pix

Entre as recomendações apresentadas pelos pesquisadores está a extinção das chamadas emendas Pix, modalidade que permite a transferência direta de recursos para estados e municípios.

Na configuração original, os parlamentares podiam enviar o dinheiro diretamente aos governos locais sem convênio e sem a apresentação prévia de um plano de trabalho nos mesmos moldes exigidos pelas transferências tradicionais. Segundo o estudo, a ausência dessas informações dificultava o acompanhamento da aplicação dos recursos.

Desde 2024, o ministro do STF Flávio Dino estabeleceu novas exigências para as emendas Pix, incluindo plano de trabalho, conta bancária exclusiva, divulgação das informações no Transferegov.br e prestação de contas.

Em junho de 2026, Dino também determinou multas para estados e municípios que não apresentaram a documentação exigida.

Os pesquisadores recomendam ainda que as emendas sejam submetidas a uma análise de mérito pelas comissões temáticas do Congresso, além da criação de um identificador único para acompanhar cada recurso desde a indicação até o beneficiário final.

As comissões temáticas são responsáveis por discutir áreas específicas, como saúde, educação e desenvolvimento urbano. As emendas apresentadas por esses colegiados deveriam financiar políticas de interesse nacional ou setorial.

O estudo aponta, porém, problemas de transparência na identificação dos parlamentares responsáveis pelas indicações. Embora formalmente a autoria pertença às comissões, recursos podem ser posteriormente distribuídos entre municípios e entidades sem que seja informado qual parlamentar solicitou cada destinação.

Levantamento anterior do Estadão identificou 575 indicações que somavam R$ 596,3 milhões, aprovadas pelas comissões de Saúde, Desenvolvimento Urbano e Turismo da Câmara, nas quais o responsável aparecia de forma genérica como “liderança partidária”, sem a identificação nominal do parlamentar que solicitou o recurso.

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